Il provvedimento che procede alla reiterazione del vincolo espropriativo decaduto debba essere congruamente motivato in ordine alla persistenza delle ragioni di diritto pubblico sottese alla necessità della reiterazione

FATTO e DIRITTO

1 Il T.A.R. per la Sicilia con la sentenza n. 1356 del 2013, confermata in appello, dichiarava l’obbligo del Comune di Palermo di provvedere nel termine di centoventi giorni sull’istanza avanzata dalla ricorrente Ofim - Organizzazione Finanziaria Immobiliare Mediterranea s.p.a., l’attuale appellante, per ottenere una determinazione espressa sulla destinazione urbanistica dell’area di sua proprietà, a seguito della decadenza dei vincoli del piano regolatore del 2002 in precedenza previsti e finalizzati alla sua espropriazione.

Per l’ipotesi di una persistente inottemperanza comunale il T.A.R. nominava commissario ad acta il Dirigente generale pro tempore del Dipartimento regionale Urbanistica dell’Assessorato regionale Territorio e Ambiente, con facoltà di delega ad altro funzionario del Dipartimento, conferendogli l’incarico di provvedere in via sostitutiva nei successivi centoventi giorni a tutti i necessari adempimenti, con spese a carico del Comune.

L’incarico commissariale veniva delegato all’arch. Roberto Brocato.

Il commissario ad acta assumeva quindi con i poteri del Consiglio comunale la delibera n. 456 del 10 luglio 2017, con la quale adottava una variante urbanistica reiterativa sulla proprietà della ricorrente dei precedenti vincoli già decaduti.

Contro tale provvedimento la società (di seguito, “la OFIM”) adiva nuovamente il T.A.R., con atto notificato il 30 agosto 2017 e ritualmente depositato, proponendo un reclamo ai sensi dell’art. 114, comma 6, c.p.a., con il quale domandava l’annullamento dell’atto commissariale e la destinazione urbanistica del terreno interessato a zona industriale e/o commerciale, o, in subordine, la nomina di un nuovo commissario ad acta.

A fondamento del reclamo venivano articolate le censure di violazione dell’art. 114 c.p.a. e di eccesso di potere per violazione del giudicato, deducendosi che la reiterazione del vincolo sarebbe dovuta essere puntualmente motivata e giustificata da un evidente interesse pubblico, occorrendo altresì l’indicazione delle risorse per la corresponsione dell’indennizzo.

Il Comune di Palermo si costituiva in giudizio in resistenza al reclamo chiedendone il rigetto.

2 All’esito del giudizio di primo grado il T.A.R. adìto, con la sentenza n. 2575/2017 in epigrafe, respingeva il ricorso.

Tanto in forza della motivazione di seguito riportata.

“Ritiene il Collegio che il reclamo sia infondato.

Invero, la deliberazione n. 456/2017 richiama, quale atto facente parte integrante e sostanziale, della decisione di reiterare i vincoli espropriativi di cui trattasi [“IC1” (chiese e centri religiosi), “V2” (campi sportivi), “S1” (asili nido) e “P” (parcheggi)] e di non destinare l’area a zona industriale e/o commerciale, la proposta del dirigente che evidenzia: “dalla verifica degli standards urbanistici relativi al contesto territoriale ove ricade l’area di cui trattasi in rapporto alle disposizioni di cui al D.I. n. 1444/1968 risulta quanto appresso specificato: nell’ambito della municipalità Maredolce, il vigente p.r.g. prevede dotazioni di verde pari a 1.394,142 mq a fronte di 0,00 mq di aree a verde esistente; la dotazione di aree da destinare ad attrezzature pari a 820.908 mq a fronte di 6.740 mq di aree per attrezzature esistenti, la dotazione di scuole pari a 742.119 mq a fronte di 90.395 mq di scuole esistenti e la dotazione di parcheggi pari a 263.025 mq a fronte di 0,00 mq di parcheggi esistenti; inoltre, prendendo come ambito di riferimento il quartiere Oreto/Stazione all’interno del quale ricade l’area da riqualificare, risulta che la dotazione esistente di “V2” (campi sportivi) e di 0,00 mq a fronte di un fabbisogno pari a 21.613 mq, la dotazione esistenti “IC1” (chiese e centri religiosi) è di 7.932 mq a fronte di un fabbisogno pari a 13.021 mq, la dotazione esistente di “S1” (asili nido) è di 2.059 mq a fronte di un fabbisogno pari a 2.868 mq; la dotazione esistente di “P” (parcheggi) è di 17.274 mq a fronte di un fabbisogno pari a 48.626 mq … dal raffronto tra le attrezzature esistenti ed i relativi fabbisogni di cui al contesto territorialein cui è inserital’area da riqualificare appare evidente .. che la sottrazione dell’area, già destinata a “servizi pubblici ed attrezzature per attività collettive” con vincoli preordinati all’esproprio decaduti, al fine di una rideterminazione connessa ad altre destinazioni urbanistiche (residenziale, commerciale o industriale) aggraverebbe la situazione attuale delle attrezzature che risulta deficitaria in rapporto al citato D.I. n. 1444/1968 e comprometterebbe gli equilibri ed i contenuti generali della pianificazione pregiudicando definitivamente la “qualità della vita” dell’ambiente urbano”.

Detta ampia e articolata motivazione integra, per relationem, l’iter argomentativo della delibera del Commissario ad acta e giustifica ampiamente la reiterazione dei vincoli espropriativi (che, per sua natura giuridica, avrà efficacia quinquennale).

D’altra parte, costituisce ius receptum il principio secondo cui i profili attinenti alla spettanza o meno dell'indennizzo e al suo pagamento non attengono alla legittimità del procedimento, ma riguardano questioni di carattere patrimoniale devolute alla cognizione della giurisdizione civile. Tale principio è espresso dall'art. 39, c. 1, d.P.R. n. 327/2001, ai sensi del quale il proprietario inciso dalla reiterazione del vincolo può attivare un procedimento amministrativo nel corso del quale egli ha l'onere di provare l'entità del danno effettivamente subito, quale presupposto processuale necessario per potere agire dinanzi alla Corte d'Appello.

In conclusione il reclamo, in quanto infondato, va rigettato.”

3 Avverso tale decisione seguiva la proposizione del presente appello da parte della OFIM, la quale reiterava le proprie domande e doglianze e contestava gli argomenti che avevano portato il Tribunale a disattenderle.

Il Comune si costituiva in resistenza al reclamo anche nel nuovo grado di giudizio, deducendo l’infondatezza dell’appello e domandandone la reiezione.

Il 29 giugno 2018 la OFIM depositava una consulenza tecnica di parte nonché una memoria con cui insisteva per l’accoglimento delle proprie istanze.

Alla Camera di consiglio del successivo 4 luglio la causa è stata trattenuta in decisione.

4 Il Collegio deve preliminarmente rilevare la tardività della produzione di documenti e contestuale memoria operata dalla ricorrente in data 29 giugno 2018, ossia appena quattro giorni liberi prima dell’odierna Camera di consiglio.

Al riguardo si sarebbero infatti dovute rispettivamente osservare, giusta il combinato disposto degli artt. 73, comma 1, e 87, comma 3, del c.p.a., il secondo dei quali dimezza per i riti camerali i termini ordinari, le ben diverse scadenze di venti e dieci giorni liberi prima della Camera di consiglio.

La suddetta produzione è pertanto irricevibile.

5 Tanto premesso, l’appello è fondato.

5a Come ha fatto notare la difesa comunale, il medesimo si focalizza essenzialmente sulla censura di fondo della carenza di motivazione della delibera commissariale oggetto di reclamo, dal momento che non sono stati riproposti, in questo grado, i pregressi profili di critica della violazione del precedente giudicato né le censure sulla mancata indicazione delle risorse per la corresponsione dell’indennizzo, e la ricorrente non contesta nemmeno l’esistenza del sottodimensionamento degli standard urbanistici posto a base del provvedimento commissariale.

5b La doglianza della carenza di motivazione dell’atto investito dal reclamo coglie nondimeno nel segno.

5c La disamina della deliberazione del commissario ad acta del 10 luglio 2017 rivela come questa sia stata motivata essenzialmente per relationem, con riferimento, cioè, alla proposta degli uffici comunali da essa recepita.

Tale proposta, a sua volta, è stata motivata con riferimento al sottodimensionamento degli standard urbanistici che nel caso concreto vengono in rilievo.

L’area di proprietà della ricorrente in base al p.r.g. vigente era destinata per la maggior parte come zona omogenea “IC1” (chiese e centri religiosi), in parte come zona “V2” (campi sportivi), in parte come zona “S1” (asili nido) e per il resto come zona “P” (parcheggi). E nella proposta degli uffici comunali è stato osservato, in merito ai relativi standard rispetto al quartiere di riferimento: che la dotazione esistente di “IC1” (chiese e centri religiosi) era di mq 7.932, a fronte di un fabbisogno pari a mq 13.021; la dotazione di “V2” (campi sportivi) era pari a 0, a fronte di un fabbisogno pari a mq 21.613; quella di “S1” (asili nido) era di mq 2.059, dinanzi a un fabbisogno di mq 2.868, e, infine, quella di parcheggi di mq 17.274 per un fabbisogno di mq 48.626.

E si è soggiunto che, ove si fosse data la diversa destinazione urbanistica auspicata dal privato, la già vistosa penuria di standard registrata ne sarebbe risultata aggravata.

5d La ricorrente si è tuttavia fondatamente doluta dell’apoditticità e lacunosità di una motivazione siffatta alla specifica luce degli orientamenti giurisprudenziali invalsi in questa materia.

In questa prospettiva è stato ricordato, in punto di fatto, che il quinquennio di efficacia dei vincoli imposti sulla proprietà di cui si tratta è spirato sin dal 2007, e che sono passati anche già cinque anni dalla sentenza del T.A.R. n. 1356 del 2013 che aveva accolto il ricorso della stessa proprietaria sull’obbligo del Comune di rideterminarsi sulla destinazione urbanistica dell’area.

La giurisprudenza formatasi in materia, puntualmente richiamata anche in questa sede, ha abbondantemente chiarito, inoltre, come il provvedimento che procede alla reiterazione del vincolo espropriativo decaduto debba essere congruamente motivato in ordine alla persistenza delle ragioni di diritto pubblico sottese alla necessità della reiterazione.

In proposito è stato ricordato, in primo luogo (C.d.S., sez. IV, 12 marzo 2015, n. 1317), che la giurisprudenza ha evidenziato “come tale contenuto motivazionale si atteggi in modi diversi a seconda del tempo in cui si colloca la reiterazione, per cui se può ritenersi giustificato il richiamo alle originarie valutazioni quando vi è una prima reiterazione, una maggiore motivazione va pretesa quando il vincolo rinnovato segua a distanza di tempo la prima apposizione (Consiglio di Stato, sez. IV, 2 ottobre 2008 n. 4765). E, ancora più in dettaglio, si è notato che, mentre nell'ipotesi ordinaria di semplice reiterazione di un vincolo espropriativo decaduto è esigibile e doverosa l'esternazione da parte dell'Amministrazione dell'attualità delle ragioni d'interesse pubblico che la sorreggono, nonché dell'assenza di eventuali soluzioni alternative, e la previsione d'indennizzo, tale da rendereconcreta e tangibile la volontà dell'Amministrazione di provvedere effettivamente alla realizzazione dell'opera pubblica, nel caso che il vincolo espropriativo si ricolleghi all'approvazione di un progetto preliminare è invece evidente che l'Amministrazione intende effettivamente eseguire l'intervento, per cui è legittimo che l'indicazione dell'indennizzo sia rinviata alle successive ordinarie fasi del procedimento espropriativo, e la motivazione è sufficiente allorché il provvedimento dia conto dell'interesse all'esecuzione dell'opera (Consiglio di Stato, sez. IV, 12 maggio 2014 n. 2418).”

Sotto altra angolazione è stato poi aggiunto “come la reiterazione dei vincoli urbanistici scaduti (oggi rientrante nella previsione di cui all'art. 9 d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327) non può disporsi senza svolgere una specifica indagine concreta relativa alle singole aree finalizzata a modulare e considerare le differenti esigenze, pubbliche e private, in quanto l'amministrazione nel reiterare i vincoli scaduti, è tenuta ad accertare che l'interesse pubblico sia ancora attuale e non possa essere soddisfatto con soluzioni alternative e deve indicare le concrete iniziative assunte o di prossima attuazione per soddisfarlo, nonché disporre l'accantonamento delle somme necessarie per il pagamento dell'indennità di espropriazione” (C.d.S., IV, 11 marzo 2013, n. 1465; cfr. anche, in termini, la sentenza 7 giugno 2012, n. 3365).

Più schematicamente, è stato quindi precisato quanto segue. “Per conferire alla valutazione di imposizione di vincoli scaduti ed alla conseguente motivazione un grado di concretezza sufficiente occorre che si proceda secondo uno schema logico "minimo" composto essenzialmente: a) dalla ricognizione del perdurante bisogno di realizzare un certo assetto urbanistico di interesse della collettività e della portata, dimensione e priorità di tale interesse in relazione alla situazione attuale ed alle risorse disponibili; b) dall'accertamento che la realizzazione di tale assetto possa implicare il coinvolgimento necessario ed attuale dell'are di proprietà privata già oggetto di vincolo; c) dalla dimostrazione che eventuali soluzioni alternative siano impraticabili o eccessivamente onerose in base a criteri oggettivi di comparazione che tengano, però, anche conto del necessario bilanciamento tra costo dell'intervento pubblico e sacrificio imposto al privato: ciò in guisa che la minimizzazione di quest'ultimo può rendere praticabili anche soluzioni in sé più "costose", entro limiti di ragionevolezza obiettiva emergenti dalla considerazione della priorità e delle dimensioni dell'intervento nonché delle risorse disponibili." (C.d.S., IV, 7 giugno 2012, n. 3365).

All’orientamento giurisprudenziale esposto, infine, questo Consiglio ha già sostanzialmente aderito in occasione del proprio parere n. 906 del 14 luglio 2016 (affare n. 688/2014).

5e Orbene, la motivazione sulla quale poggia l’atto commissariale in contestazione non è idonea a soddisfare le esigenze appena illustrate.

Tale motivazione, nel reiterare vincoli che nel passato già non hanno ricevuto attuazione, pur dichiarando l’attualità degli interessi pubblici che si vorrebbero perseguire non esprime, infatti, una valutazione debitamente concreta.

Come deduce l’appellante, non vi si riscontra alcun cenno dal quale possa desumersi che il Comune, con riferimento all’attualità, abbia riscontrato l’effettiva necessità di realizzare nell’area uno specifico centro religioso, un asilo nido, ecc., avendo l’Amministrazione, piuttosto, solo meccanicamente preso atto della carenza di servizi desumibile dal sottodimensionamento degli standard urbanistici e richiesto quindi, sempre indistintamente –e per così dire, in blocco-, l’inserimento delle opere pubbliche previste dal p.r.g. nell’ambito del programma triennale delle OO.PP. in procinto di essere sottoposto all’esame dell’organo consiliare.

Non è stata presa in considerazione, inoltre, la possibilità di soluzioni alternative, né sono state indicate in modo specifico le concrete iniziative assunte o di prossima attuazione per soddisfare gli interessi pubblici in gioco, avuto riguardo anche alle risorse finanziarie effettivamente disponibili.

6a La riconosciuta fondatezza dell’appello porta dunque, in accoglimento del reclamo, all’annullamento per difetto di motivazione dell’atto commissariale più volte citato (laddove al Consiglio non sono stati invece offerti elementi sufficienti a giustificare l’accoglimento della più penetrante domanda tesa a vedere senz’altro destinata l’area in questione, ope iudicis, a zona industriale e/o commerciale).

6b Ne consegue la necessità di una nuova determinazione amministrativa sulla richiesta di parte, da adottare nell’osservanza dei criteri di fonte giurisprudenziale sopra esposti.

6c Ai fini della nuova determinazione da assumere il Collegio ritiene meritevole di accoglimento anche la richiesta del privato di una sostituzione del commissario ad acta operante, stante l’insufficiente dimostrazione di autonomia rispetto agli uffici comunali del funzionario regionale a suo tempo delegato.

Il Dirigente generale del Dipartimento Urbanistica dell’Assessorato regionale Territorio e Ambiente, ove non intenda procedere personalmente, dovrà pertanto effettuare una nuova delega che dovrà cadere su una risorsa del Dipartimento di qualifica dirigenziale che offra adeguate garanzie di competenza e indipendenza di giudizio.

6d Le spese del doppio grado processuale sono liquidate secondo la soccombenza dal seguente dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, accoglie l’appello, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il reclamo proposto in prime cure e annulla l’atto commissariale impugnato.

Conferma la nomina quale commissario ad acta del Dirigente generale del Dipartimento Urbanistica dell’Assessorato regionale Territorio e Ambiente, con la facoltà del medesimo di delega ad altro dirigente del Dipartimento nei termini precisati in motivazione; conferma, altresì, l’assegnazione del termine di centoventi giorni per dar corso all’esecuzione.

Condanna il Comune di Palermo al rimborso alla ricorrente delle spese processuali del doppio grado, che liquida nella misura complessiva di euro quattromila oltre gli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella Camera di consiglio del giorno 4 luglio 2018 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Hadrian Simonetti, Consigliere

Nicola Gaviano, Consigliere, Estensore

Giuseppe Barone, Consigliere

Giuseppe Verde, Consigliere