N.05026/2018 Pubblicata il 22/08/2018

L’ascrizione della responsabilità per la causazione di un evento di contaminazione in capo ad un singolo operatore deve essere rigorosamente motivata e non può riposare su generiche assunzioni.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso avanti il T.a.r. per il Lazio, integrato da successivi motivi aggiunti, Unipol Gruppo Finanziario s.p.a. (che, nelle more del presente giudizio di appello, ha cambiato la propria denominazione in Unipol Gruppo s.p.a.) ha impugnato il provvedimento prot. n. 14568 emesso in data 24 luglio 2015 dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.

1.1. In tale atto il Ministero ha sostenuto in fatto che:

- la società Caffaro Chimica s.r.l. in liquidazione ha svolto attività produttiva nel proprio stabilimento ubicato nel sito di interesse nazionale “Laguna di Grado e Marano”, località Torviscosa;

- la società Caffaro s.r.l. in liquidazione ha svolto attività produttiva in Comune di Colleferro nella zona del fiume Sacco, ricadente nell’area interessata da emergenza ambientale di cui al d.p.c.m. 19 maggio 2005;

- la società Caffaro s.r.l. in liquidazione ha, altresì, svolto attività produttiva nel proprio stabilimento ubicato nel sito di interesse nazionale “Brescia Caffaro”;

- le analisi effettuate nei siti in questione hanno dimostrato che gli inquinanti ivi riscontrati sono “compatibili” (per la Caffaro Chimica s.r.l.) ovvero comunque “correlabili” (per la Caffaro s.r.l.) con la tipologia di attività industriale svolta dalle cennate imprese;

- Snia s.p.a. “è la società capogruppo di un sodalizio di imprese di cui fanno parte Caffaro Chimica s.r.l. e Caffaro s.r.l.”; in particolare, è socio unico di Caffaro s.r.l. che, a sua volta, partecipa con il 99,50% al capitale sociale di Caffaro Chimica s.r.l., il restante 0,5% essendo nella titolarità diretta della stessa Snia s.p.a.;

- “con delibera del consiglio di amministrazione del 13 maggio 2013 [in realtà trattasi del 2003] Snia ha deliberato una scissione parziale”, creando la società Sorin s.p.a., cui sono state contestualmente conferite “tutte le partecipazioni sociali nel comparto biomedicale”, in tesi l’unico del gruppo con concrete prospettive di redditività;

- la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano, assumendo che la scissione avesse carattere distrattivo, ha ipotizzato la ricorrenza di reati fallimentari ed ha ottenuto dal Tribunale il rinvio a giudizio degli allora amministratori di Snia s.p.a.;

- al momento della scissione “i componenti del consiglio di amministrazione di Sorin corrispondevano ai componenti del consiglio di amministrazione di Snia”; quest’ultima, inoltre, era partecipata da Bios s.p.a. che, a sua volta, era partecipata da Hopa Holding s.p.a. (poi acquisita nel 2011 da Mittel s.p.a.), GE Capital s.p.a., Monte dei Paschi di Siena s.p.a. ed Unipol Gruppo Finanziario s.p.a., tutte legate fra loro da un patto di sindacato teso a “disciplinare l’esercizio di voto nella società Bios anche con riferimento alla partecipazione detenuta in Snia”.

1.2. Sulla scorta di tali circostanze, il Ministero ha ritenuto:

- che la scissione di Snia, in esito alla quale era stata costituita Sorin, fosse tesa a depauperarne il patrimonio al fine di non adempiere agli obblighi di risanamento ambientale all’epoca già assunti;

- che Snia s.p.a. fosse di fatto controllata da Bios s.p.a.;

- che, a sua volta, Bios s.p.a. fosse sostanzialmente etero-diretta da Hopa Holding s.p.a., GE Capital s.p.a., Monte dei Paschi di Siena s.p.a. ed Unipol Gruppo Finanziario s.p.a.;

- che, pertanto, Bios s.p.a., Hopa Holding s.p.a. (già Mittel s.p.a.), GE Capital Interbanca s.p.a., Monte dei Paschi di Siena s.p.a. ed Unipol Gruppo Finanziario s.p.a., nonché la neo-costituita Sorin s.p.a, fossero “corresponsabili dell’inquinamento” causato dal gruppo Snia.

1.3. Per tale ragione, il Ministero ha rivolto a tutte le menzionate società, ai sensi dell’art. 305 d.lgs. n 152 del 2006, diffida a “provvedere senza dilazione ad adottare tutte le iniziative opportune allo scopo di prevenire o limitare ulteriori pregiudizi ambientali ed effetti nocivi per la salute umana”, attendendo, in particolare, “a controllare, circoscrivere, eliminare o gestire in altro modo qualsiasi fattore di danno” nei siti in questione, osservando il programma di bonifica elaborato nell’ambito della procedura di amministrazione straordinaria delle grandi imprese cui, nel 2009-2010, erano state sottoposte Snia s.p.a., Caffaro s.r.l. e Caffaro Chimica s.r.l..

2. Il T.a.r. per il Lazio, con la sentenza indicata in epigrafe, ha accolto il ricorso ed ha annullato l’atto, salve le future determinazioni amministrative.

2.1. In particolare, il T.a.r., pur ritenendo possibile, in termini generali ed astratti, enucleare un concetto estensivo e sostanzialistico di “operatore economico” ai sensi e per gli effetti della sottoposizione agli obblighi normativi di ripristino ambientale, ha ritenuto che “il provvedimento in questione, oltre a menzionare la vicenda dell’odierna ricorrente e delle altre Società intimate, nulla dice sul particolare, concreto e differenziato ruolo effettivamente svolto dalle stesse a livello decisionale e con specifico riferimento al ramo industriale interessato e ‘responsabile’ della condotta inquinante”.

2.2. Il T.a.r., inoltre, ha stigmatizzato la mancata attivazione degli “strumenti di coinvolgimento partecipativo del soggetto individuato come responsabile” ed ha, più in generale, rilevato “che il provvedimento appare lacunoso e contraddittorio nel riferimento alla normativa da applicare alla fattispecie, facendo una commistione tra gli istituti di bonifica (parte IV del Codice) e di risarcimento (Parte VI)”.

3. Il Ministero ha interposto appello (non accompagnato da istanza cautelare), in cui ha, tra l’altro, sostenuto:

- che l’inquinamento de quo non avrebbe carattere diffuso, ma, al contrario, sarebbe ascrivibile specificamente alle attività industriali svolte da Caffaro s.r.l. e da Caffaro Chimica s.r.l.;

- che l’inquinamento darebbe luogo ad una situazione di carattere permanente, ossia rileverebbe giuridicamente come fatto attuale finché ne residuano gli effetti, a prescindere dal momento in cui le attività che ne sono causa sono state poste in essere: ne conseguirebbe da un lato che non rileva la risalenza della condotte che lo hanno determinato, dall’altro che non può dirsi prescritta alcuna azione volta a contrastarne gli effetti;

- che, attesa la derivazione comunitaria della normativa ambientale, dovrebbe farsi luogo alla concezione sostanzialistica del concetto di impresa maturata in ambito comunitario: pertanto, la responsabilità ambientale dovrebbe estendersi anche ai soggetti che hanno avuto comunque, anche se in via mediata ed indiretta, il controllo della fonte dell’inquinamento;

- che la partecipazione azionaria dell’allora Unipol Gruppo Finanziario s.p.a. in Bios s.p.a. avrebbe comportato, in virtù del patto parasociale stipulato con gli altri azionisti di Bios, una sostanziale etero-direzione di Snia, che Bios all’epoca avrebbe di fatto controllato: in sostanza, le quattro società che partecipavano al capitale di Bios e che erano avvinte dal cennato patto parasociale avrebbero costituito un “unico centro decisionale” e, come tali, sarebbero collettivamente ed individualmente responsabili dell’inquinamento provocato dalle attività industriali svolte dalle società del gruppo capeggiato da Snia, di fatto controllata da Bios; a nulla rileverebbe, in proposito, il fatto che la quota di partecipazione di Unipol in Bios fosse di minoranza, poiché il complesso delle partecipazioni in Bios delle quattro società avvinte dal patto parasociale ne avrebbe rappresentato oltre l’80% del pacchetto azionario;

- che l’omissione della comunicazione di avvio sarebbe stata dovuta all’urgenza di provvedere, conseguente alla comunicazione del 29 aprile 2015 con cui il commissario straordinario di Snia s.p.a. rendeva noto di non poter mantenere oltre in sicurezza i siti de quibus.

4. Si sono costituiti Unipol Gruppo Finanziario s.p.a. e Bios s.p.a.; Unipol ha, altresì, svolto ricorso incidentale con cui ha da un lato censurato i capi della sentenza che ne hanno rigettato le doglianze svolte in prime cure, dall’altro riproposto quelle viceversa assorbite dai Giudici di primo grado.
5. In prossimità dell’udienza di trattazione si è, altresì, costituita Caffaro Brescia s.r.l., evocata da Unipol in prime cure quale cessionaria, nel 2011, del ramo d’azienda di Caffaro Chimica s.r.l. in amministrazione straordinaria precedentemente attivo nel sito di Brescia.
6. Il ricorso è, quindi, stato discusso alla pubblica udienza del 14 giugno 2018, in vista della quale la sola Unipol ha versato in atti difese scritte e documenti; Caffaro Brescia ha depositato, in data 24 maggio 2018, una memoria, che risulta tempestiva solo ove intesa (nonostante l’assenza, nell’epigrafe, dell’apposita denominazione) come replica: in essa Caffaro Brescia ribadisce la propria estraneità alla vicenda.
7. Il ricorso non merita accoglimento.
8. Il Collegio osserva, in punto di fatto, che a quanto consta i tre siti, interessati da fenomeni di contaminazione decisamente risalenti, sono stati inclusi fra i “siti di interesse nazionale” tra il 1998 ed il 2000 e sono stati sottoposti da Snia s.p.a. a procedimenti di messa in sicurezza e bonifica sin dagli anni 2000-2001.
9. Nel merito, il Collegio evidenzia, anzitutto, che il provvedimento si fonda sull’art. 305 d.lgs. n. 152 del 2006, contenuto nella Parte VI del decreto: la Parte VI, tuttavia, a tenore dell’art. 303, comma 1, lett. g) non si applica “al danno in relazione al quale siano trascorsi più di trent'anni dall’emissione, dall’evento o dall’incidente che l’hanno causato”.
10. Il Collegio osserva, inoltre, che a quanto consta Unipol ha detenuto una partecipazione azionaria di minoranza in Bios dal 2002 al 2005: orbene, il Ministero non ha indicato quali specifiche iniziative di Snia successive al 2002 (e, come tali, astrattamente e potenzialmente riconducibili ad un percorso decisionale ascrivibile all’assunto azionista di controllo Bios e, quindi, indirettamente ad Unipol, quale azionista, sia pure di minoranza, di Bios) abbiano determinato o, comunque, contribuito ad aggravare la contaminazione dei luoghi, che, viceversa, risulta risalire ad epoca assai anteriore.
11. Prima ancora, peraltro, il Collegio rileva che, a prescindere dall’ammissibilità di una concezione assai allargata di “operatore economico” quale quella sottesa all’atto impugnato, il Ministero non ha comunque dimostrato come una partecipazione azionaria di minoranza in un organismo societario possa ex sedeterminare un controllo su un altro organismo di intensità ed incisività tale da determinare l’ascrizione di una diretta responsabilità per danno ambientale, che, di contro, presuppone il carattere materiale o, comunque, spiccatamente operativo dell’attività svolta dal soggetto ritenuto responsabile: mancano, in particolare, riferimenti a specifiche delibere, a puntuali indirizzi vincolanti, a ben individuate scelte di strategia gestionale formulate da Unipol nell’ambito della vita sociale di Bios (eventualmente, in uno con gli altri firmatari del patto parasociale), da cui sia derivato, con una linearità eziologica non intaccata dai plurimi livelli societari, il fenomeno di contaminazione dei siti da parte delle società del gruppo Snia.

11.1. Tale prova, peraltro, avrebbe dovuto essere particolarmente convincente, attesa la natura di mero operatore finanziario di Unipol Gruppo Finanziario s.p.a., società holding di un gruppo attivo nel campo assicurativo e bancario ma privo di competenze, esperienza e conoscenze in ambito industriale.

11.2. Oltretutto, come noto l’ascrizione della responsabilità per la causazione di un evento di contaminazione in capo ad un singolo operatore deve essere rigorosamente motivata e non può riposare su generiche assunzioni (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 30 luglio 2015, n. 3756, § 8.6; v. anche Corte di Giustizia UE, Grande Sezione, 9 marzo 2010, causa C-378/2008, §§ 53-57 e 64-65).

11.3. Per di più, come osservato dal T.a.r., “nei documenti versati in atti vi sono i provvedimenti dell’Autorità Garante della Concorrenza e del mercato n. 7614 del 1999 e 10410 del 2002, con cui l’Autorità stessa si è pronunziata sull’operazione di acquisizione del capitale sociale di SNIA da parte di BIOS e sul patto parasociale dei soci di Bios: sul punto l’Autorità ha affermato che <<BIOS non è soggetta al controllo, né individuale né congiunto, di alcuno dei suoi azionisti>>”.

12. Ancora, nel patto parasociale, peraltro sottoscritto da tutti gli allora soci di Bios s.p.a. e non soltanto dalle società attinte dal provvedimento ministeriale qui impugnato, non è operato alcuno specifico riferimento alla modulazione e conformazione dell’esercizio del diritto di volto spettante a Bios nell’ambito delle assemblee di Snia.
13. Quanto, poi, alla scissione di Snia con contestuale costituzione di Sorin s.p.a., che ad avviso della Procura presso il Tribunale di Milano aveva natura distrattiva, Unipol ha documentato che, all’esito del giudizio dibattimentale di primo grado, gli allora amministratori di Snia sono stati assolti con formula piena dai reati fallimentari loro ascritti, peraltro di per sé estranei alle vicende di inquinamento ambientale qui in questione.

13.1. Inoltre, l’azione civile di danni intentata nel 2012 dal commissario straordinario di Snia s.p.a. avverso gli amministratori ed i sindaci di Snia in carica al momento della scissione è stata rigettata dal Tribunale di Milano con sentenza n. 1795 del 10 febbraio 2016, poiché la scissione da cui è derivata la costituzione di Sorin s.p.a. è stata valutata come rispondente a precisi, concreti ed oggettivi interessi imprenditoriali.

14. Infine, difettavano i presupposti per l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento: la situazione di contaminazione dei luoghi, infatti, era nota da anni al Ministero e, in particolare, da ben prima che il commissario straordinario di Snia comunicasse l’impossibilità di garantire oltre la sicurezza dei luoghi.
15. Per le esposte ragioni, pertanto, il ricorso non può che essere respinto: è, conseguentemente, superfluo scrutinare il ricorso incidentale svolto da Unipol, che può, dunque, essere dichiarato improcedibile.
16. Le spese di lite, liquidate come in dispositivo a favore della sola Unipol Gruppo s.p.a. (non avendo Bios s.p.a. svolto concreta attività difensiva ed essendosi Caffaro Brescia s.r.l. limitata a costituirsi pressoché al termine del giudizio), seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Dichiara improcedibile il ricorso incidentale.

Condanna il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare a rifondere ad Unipol Gruppo s.p.a. le spese di lite, liquidate in complessivi € 4.500,00 (euro quattromilacinquecento/00), oltre accessori come per legge.

Compensa le spese di lite fra il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, da un lato, e Bios s.p.a., dall’altro.

Compensa le spese di lite fra Unipol Gruppo s.p.a., da un lato, e Caffaro Brescia s.r.l., dall’altro.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 giugno 2018 con l'intervento dei magistrati:

Filippo Patroni Griffi, Presidente

Fabio Taormina, Consigliere

Oberdan Forlenza, Consigliere

Luca Lamberti, Consigliere, Estensore

Daniela Di Carlo, Consigliere